სახელმწიფოს როლის ზრდასთან[i] ერთად, უფრო აქტუალური ხდება შესაბამისი პროექტების ეფექტიანობის შეფასება საზოგადოების კეთილდღეობაზე გავლენის კუთხით და ზოგადად პროექტების ეკონომიკური ანალიზიც დიდ მნიშნველობას იძენს. ასეთ სახელმწიფო პროექტებს შორის განსაკუთრებული ადგილი უკავია საინვესტიციო (კაპიტალურ) პროექტებს, გავლენების გრძელვადიანი ხედვიდან, ფართო სპექტრიდან და მასშტაბიდან გამომდინარე (მაგალითად, გზების, სკოლებისა და სხვა ინფრასტრუქტურის მშენებლობა). მნიშვნელოვანია, ვიცოდეთ, რამდენად ეფექტიანი და გამართლებულია თითოეული ინვესტიცია, რომელსაც ბიუჯეტიდან ვაფინანსებთ.
საინვესტიციო (კაპიტალური) პროექტების ეფექტიანად განხორციელება ქვეყნის განვითარებისა და ეკონომიკური წინსვლისთვის მნიშვნელოვანი საფუძველია. საინვესტიციო პროექტები სხვა სახის პროექტებისგან იმით განსხვავდება, რომ მათი მართვა, მათ შორის, წინასწარი შერჩევისა და შეფასების ეტაპები, ასევე განხორციელება და მონიტორინგი მოითხოვს დეტალურ ანალიზს და შესაბამისად, დიდ დროსა და პროფესიონალურ ადამიანურ რესურსს.
როგორ აფასებს IMF სახელმწიფო ინვესტიციებს?
სახელმწიფო ინვესტიციების მართვის შეფასება (PIMA[ii]) არის საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) მიერ წარმოებული მეთოდოლოგია ქვეყნების კაპიტალური პროექტების შეფასებისთვის. PIMA აფასებს 15 კატეგორიას საჯარო ინვესტიციების ციკლის სამ ძირითად ეტაპზე:
- დაგეგმვა (Planning) - როგორ იგეგმება ინვესტიციები და არსებობს თუ არა გრძელვადიანი ხედვა?
- განაწილება (Allocation) - როგორ ნაწილდება ბიუჯეტი სხვადასხვა სექტორსა და პროექტზე?
- განხორციელება (Implementation) - როგორ სრულდება პროექტები პრაქტიკაში და რამდენად ქმნიან ისინი რეალურ შედეგს?
PIMA-ს ჩარჩოს შესაბამისად, შესაბამისი საჯარო დაწესებულებები ფასდება როგორც ინსტიტუციური დიზაინის (ორგანიზაცია, პოლიტიკა, წესები და პროცედურები - „on paper“), ასევე პრაქტიკული ეფექტურობის (დასახული მიზნის პრაქტიკაში მიღწევა ან სასარგებლო ზემოქმედება - „in practice“) მიხედვით.
PIMA შეფასებებმა სხვადასხვა ქვეყნებში აჩვენა, რომ ქვეყნები ინვესტიციებიდან უკუგების დაახლოებით 30%-ს კარგავენ სწორედ სახელმწიფო ინვესტიციების მართვის პროცესში არსებული არაეფექტიანობის გამო[iii]. ეს დანაკარგები მნიშვნელოვნად დამოკიდებულია ქვეყნის განვითარების დონეზე. მაგალითად, დაბალი შემოსავლის მქონე განვითარებად ქვეყნებში (LIDC) აღნიშნული დანაკარგი 40%-ია, გარდამავალი ეტაპის საბაზრო ეკონომიკებში (EME) - 27%, ხოლო წამყვან განვითარებულ ქვეყნებში (AE) - მხოლოდ 13% (დიაგრამა 1).
დიაგრამა 1. ინვესტიციებიდან უკუგების დანაკარგი სახელმწიფო ინვესტიციების მართვის პროცესში არსებული არაეფექტიანობის გამო (IMF, 2019)
IMF-ის მიერ საქართველოს სახელმწიფო ინვესტიციების მართვის შეფასება (PIMA) 2018 წელს განხორციელდა[iv]. შეფასების შედეგები სხვადასხვაგვარია:
- როგორც ინსტიტუციური სიძლიერის („on paper“), ასევე პრაქტიკული ეფექტურობის („in practice“) მიხედვით, მსოფლიოს შესადარ ქვეყნებს შორის (ზრდადი ეკონომიკის მქონე ქვეყნები-EME და ევროკავშირის ქვეყნები), საქართველო დაწინაურებულია რამდენიმე ასპექტში, კერძოდ: შესყიდვებში, დაფინანსების ხელმისაწვდომობაში და აქტივების მონიტორინგში.
- საქართველო, ძირითადად, საშუალო მაჩვენებლით შეფასდა PIMA-ს მოცემული 15 კატეგორიის მიხედვით (ცხრილი 1). დაბალი შეფასებები აღსანიშნავია, როგორც პროექტის წინასწარი შეფასებების, ასევე პროექტების შერჩევისა და განხორციელების ეტაპებზე; დაბალი შეფასებებია ასევე ეროვნული და სექტორული გეგმების კატეგორიაში. მაღალი შეფასება დაფიქსირდა დაფინანსების ხელმისაწვდომობაში; მაღალი შეფასებები დაფიქსირდა ასევე ფისკალური პრინციპებისა და წესების და შესყიდვების კატეგორიაში, თუმცა, მხოლოდ ინსტიტუციური სიძლიერის („on paper“) და არა პრაქტიკული ეფექტურობის („in practice“) თვალსაზრისით.
ცხრილი 1. PIMA შეფასება საქართველოსთვის (IMF, 2018)
აღსანიშნავია, რომ PIMA-ს 15-კომპონენტიან შეფასებას დაემატა ახალი კატეგორიები კლიმატზე რეაგირების განზომილების ჭრილში (C-PIMA[v]), რომელიც აფასებს ქვეყნების შესაძლებლობებს კლიმატთან დაკავშირებული ინვესტიციების მართვისთვის. IMF-ის ოფიციალურ ვებ-გვერდზე[vi] აღნიშნულია, რომ 2022 წლის ივლისში შემუშავდა საქართველოზე როგორც განახლებული PIMA-ს შეფასება, ასევე C-PIMA-ს შეფასება, თუმცა, არც ერთი ანგარიში ჯერჯერობით ხელმისაწვდომი არ არის.
როგორ გვეხმარება ხარჯ-სარგებლის ანალიზი (CBA)?
საერთაშორისო პრაქტიკაში ინვესტიციების შეფასების ყველაზე გავრცელებული მეთოდია ხარჯ-სარგებლის ანალიზი (CBA), რომელიც ადარებს ერთმანეთს პოლიტიკის/პროექტის ალტერნატივებს და აფასებს, (1) როგორ იცვლება საზოგადოების კეთილდღეობა მათი განხორციელების შედეგად და (2) როგორ არის გადანაწილებული შესაბამისი ხარჯები და სარგებელი საზოგადოების სხვადასხვა ჯგუფს შორის. ახალმა გზამ შეიძლება შეამციროს მგზავრობის დრო და საწვავის ხარჯი, გაზარდოს ბიზნესების ხელმისაწვდომობა ბაზრებზე და შექმნას სამუშაო ადგილები - ეს ყველაფერი ეკონომიკური სარგებელია მთელი საზოგადოებისთვის და გათვალისწინებულია CBA-ში. CBA ასევე ითვალისწინებს არასაბაზრო სარგებელს (მაგალითად, გარემოს დაცვა, ჯანმრთელობის გაუმჯობესება, განათლების ხელმისაწვდომობა) ანუ იმ შედეგებს, რომელთა მონეტიზაციაც ხშირად არ ხდება, თუმცა მნიშვნელოვნად განსაზღვრავს საზოგადოების განვითარების ხარისხს.
საერთაშორისო გამოცდილება აჩვენებს, რომ CBA-ის, როგორც საინვესტიციო პროექტების შეფასების ჩარჩოს გამოყენება დრამატულად გაიზარდა ბოლო 30 წლის განმავლობაში მსოფლიოში[vii]. ეს ზრდა ფიქსირდება როგორც ცალკეული ქვეყნების შემთხვევაში, ასევე დარგების მრავალფეროვნებაში, სადაც CBA ინერგება.
როგორ მუშაობს ერთად PIMA და CBA?
შეგვიძლია ვთქვათ, რომ ეფექტური სახელმწიფო ინვესტიციების მართვა (PIM) და ხარჯ-სარგებლის ანალიზის (CBA) პრინციპების დაცვა ურთიერთგამაძლიერებელი საყრდენებია ჯანსაღი ფისკალური მმართველობისა და მდგრადი ეკონომიკური განვითარებისთვის. PIMA ადგენს წესებს და პროცესებს, როგორ უნდა იმართოს ინვესტიცია; CBA კი გვეხმარება ავირჩიოთ ის პროექტები, რომლებიც რეალურად ქმნის უმაღლეს სოციალურ ღირებულებას. როცა ეს ორი მიდგომა ერთად მუშაობს, შედეგი ბევრად უფრო სტაბილურია: ბიუჯეტის თანხა ნაწილდება უფრო გონივრულად, გადაწყვეტილებები უფრო გამჭვირვალე და დასაბუთებულია, ხოლო საზოგადოება იღებს იმ პროექტებს, რომლებიც რეალურად აუმჯობესებს ცხოვრების ხარისხს.
ეკონომიკური ანალიზი არ არის მხოლოდ ტექნიკური პროცედურა - ეს არის გზა იმის უზრუნველსაყოფად, რომ სახელმწიფო დანახარჯები და ინვესტიციები მაქსიმალურ სარგებელს ქმნის საზოგადოებისთვის. ხარჯ-სარგებლის ანალიზი (CBA) გვეხმარება ვიპოვოთ ბალანსი ხარჯსა და შედეგს შორის, ხოლო ეფექტური სახელმწიფო ინვესტიციების მართვა (PIM) უზრუნველყოფს, რომ ეს ბალანსი ყოველდღიურ მმართველობაში გადაიზარდოს. როცა მონაცემებზე დაფუძნებული გადაწყვეტილებები ხდება ნორმა, ინვესტიციები აღარ არის მხოლოდ ინფრასტრუქტურის მშენებლობა - ის ხდება საზოგადოებრივი პროგრესის გაზომვის ინსტრუმენტი.
[i] “Government spending in early-industrialised countries grew remarkably during the last century”.
[ii] Public Investment Management Assessment (PIMA).
https://infrastructuregovern.imf.org/content/PIMA/Home/PimaTool/What-is-PIMA.html#tab_7
[iii] IMF (2019). Public Investment Management Assessment (PIMA) - Strengthening Infrastructure Governance.
https://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/pdf/PIMA.pdf
[iv] IMF (2018). “Public Investment Management Assessment (PIMA) of Georgia - Technical Assistance Report”.
https://infrastructuregovern.imf.org/content/dam/PIMA/Countries/Georgia/Documents/GeorgiaPIMATAR.pdf
[v] The Climate-Public Investment Management Assessment (C-PIMA).
https://infrastructuregovern.imf.org/content/PIMA/Home/PimaTool/C-PIMA.html
[vi] IMF’s recent engagements on infrastructure governance in Georgia.
[vii] Jiang, W., Marggraf, R. (2021). “The origin of cost–benefit analysis: a comparative view of France and the United States”.
https://resource-allocation.biomedcentral.com/articles/10.1186/s12962-021-00330-3#citeas
